|
“UN APARTHEID MEDICAL”: СКАНДАЛ НАВКОЛО ВІРУСУ
Галина Вірченко
З ЧИСТОГО АРКУША?
15 березня 2004 року правління Глобального Фонду (ГФ) уклало угоду з Міжнародним Альянсом з ВІЛ/СНІД щодо адміністрування протягом наступних 12 місяців п’ятнадцятимільйонного доларового гранту з ГФ для попередження ВІЛ/СНІД в Україні. Ця, начебто незначна, подія є початком нової ери в „боротьбі зі СНІДом” взагалі і в роботі з ГФ зокрема.
Тема СНІДу і Глобального фонду почала турбувати мене зовсім недавно - після того, як одна моя американська подруга переслала мені офіційний прес-реліз правління Глобального фонду про тимчасове припинення роботи з Україною та кілька статей із іноземних ЗМІ, включаючи “Washington Post” - «подивися-но що у вас там відбувається!». У цих матеріалах з посиланням на чутки „від достовірного джерела” говорилося про спроби МОЗ України отримати „відкати” від переможців тендеру. Цей шедевр журналістського “мистецтва” закінчувався фразою: „Правління Глобального фонду очікує, що МОЗ спробує „перекрутити історію”, щоб звалити провину на правління Глобального фонду.”
Тим, хто не спостерігав за ситуацією навколо Глобального фонду, ця історія може здатися такою ж заплутаною, як аргентинський телесеріал - або ж як відомий нескінчений касетний скандал та вбивство журналіста Ґонгадзе. Таким, принаймні, було моє перше враження. Можливо, ця тема могла б дати поштовх для не менш цікавої журналістської статті і в Україні. На жаль, журналісти ніколи не були присутні на засіданнях уряду чи зібраннях донорів. Такої практики в Україні не існує. Історія з наданням гранту Глобального фонду для боротьби проти ВІЛ/СНІД малоприємна. А всі, хто брав участь, спостерігав, переживав, можливо, більше не хочуть нічого чути про це - адже Україна тепер має нову угоду і новий механізм, і може почати все з „чистого аркуша”.
Мені ж здається, що варто згадати все, що сталося, щоб не припуститися старих помилок ще раз. Ви цікавитеся світовим та українським вимірами політики навколо ВІЛ/СНІД? Тоді вам потрібен “case-study” з українського досвіду - для вашого ж “capacity-building” та “awareness-raising”! Для вашого семінару з менеджменту потрібна тема. „ Чого і коли не варто робити?”. Може, вас взагалі турбує проблема ВІЛ/СНІД? Вам просто трохи цікаво, як так сталося, що „Хосе тепер з Маріанною”? Читайте далі.
Безумовно, українська влада має погану репутацію - як серед власного народу, так і серед міжнародної громадськості: у нас в країні зникають журналісти, ми збиваємо пасажирські літаки. Тому легше за все звинуватити МОЗ України як представника цієї влади, оскільки його репутація настільки погана, що це не змінить стану речей. Я аж ніяк не є фанаткою наших державних установ, і захист української влади - не мета цієї статті.
Відкинувши спекуляції на тему корупції (адже в мене немає ніяких доказів, і я не хочу бути подібною до репортерів з “Washington Post” і розпускати плітки), я хочу поміркувати про ефективність управління цією роботою, про компетентність учасників процесу та, перш за все, про відповідальність. Зрештою, процес надання допомоги ГФ контролюватимуть ті самі особи та структури, які були часткою того ж «недієздатного» управлінського процесу КМК, тобто новопризначений реципієнт - Міжнародний альянс з ВІЛ/СНІД - не тільки входив до складу КМК, але й був ще одним із суб-реципієнтів гранту через Програму Розвитку ООН та МОЗ.
ОСНОВНИЙ ЛАНЦЮЖОК
Український уряд припустився багатьох помилок під час саги з Глобальним фондом - наприклад, більшість представників КМК з державних структур представляли рівень виконавців, а не тих, хто приймає рішення. І взагалі половина представників держструктур в КМК не мала ніякої уяви про те, чому вони там знаходяться; МОЗ не робив чітких запитів про технічну допомогу, яка була дійсно потрібна, і просто погоджувався на те, що пропонувало правління ГФ. Чиновники не змогли вирішити ситуацію з оподаткуванням діяльності в рамках цього гранту. Ми були не достатньо рішучими стосовно наших пріоритетів. Частково це було викликано браком досвіду у цій справі, частково - браком чітких інструкцій від правління ГФ, частково - тиском з боку міжнародних донорів, що мають інтерес до України.
Тут і впливала зміна уряду, відповідно і зміна Віце-прем’єра з гуманітарних питань, який є куратором цієї галузі. Відомо, як вищі посадові особи не люблять ініціативу чиновників середних рівнів і на багатомільйонну допомогу світового співтовариства дивляться з позиції «власних» посадових і кар’єрних пріоритетів. Теж саме стосуються і голів міжнародних місії. Те, що об’єднує ці дві категорії людей - це їх тимчасове находження на посадах. Тому вони впевнені, що не відповідатимуть за довгострокові негативні наслідки своєї політики.
Міжнародні донорські організації, що давно вже працюють в Україні з даної тематики, також мають свій потенціал та досвід, (цим вони могли поділитися). Багато хто із зарубіжних консультантів особисто знайомі з чиновниками наших міністерств. Заради такої справи вони могли б легко подолати бюрократичні перепони, вчасно дати пораду та попередити колег про допущені помилки. Адже в цьому полягає робота таких організацій - надавати технічну допомогу уряду та країні перебування. Існуюча ситуація є результатом того, що досить віддані та компетентні люди з гарними намірами не мали достатнього досвіду, щоб втілювати їх в життя. Ними керували не дуже компетентні люди з поганими намірами.
Координаційний механізм країни (Country Сoordination Мechanism) складався як з представників державних структур, так і з міжнародних донорських та українських неурядових організацій. Основною проблемою, окрім недостатньо високого посадового рівня представників держструктур, був конфлікт інтересів. Це особливо стосувалося міжнародних донорських організацій, які, окрім надання власних коштів, були ще і виконавцями проектів та займалися пошуком додаткових коштів для своїх проектів. Таким чином, багато членів КМК одночасно являлися представниками організацій, які пізніше стали виконавцями програм - ПРООН, Британська рада та Міжнародний альянс з ВІЛ/СНІД. Можна допустити конфлікт інтересів в ситуації з Урядом, ключовим міністерством або таким НПО, як Всеукраїнська мережа людей, що живуть з ВІЛ/СНІДом (ВМЛЖВ), яка брала участь в КМК і у виконанні майже всіх компонентів гранту - адже вона є єдиною національною організацією людей, що живуть з ВІЛ/СНІД, її участь у виконанні проектів та прийнятті рішень була надзвичайно важливою. Так само у ситуації з міністерствами. Вони «ексклюзивно» несуть відповідальність за рішення і тільки вони можуть виконати певні компоненти роботи, як то лікування та купівля препаратів. Але що там робили усі ці міжнародні організації, якщо вони так хотіли „прозорості”?! Чому не була встановлена норма про відмову організації від участі в конкурсах та тендерах у випадку її входження до складу КМК? Єдиною організацією, яка відмовилася від представництва в КМК, були Лікарі без кордонів — вони чесно заявили, що сподіваються виконувати роботу і хочуть уникнути конфлікту інтересів.
Основна помилка Глобального фонду полягає у тому, що вони не дали Україні достатньо чітких інструкцій стосовно планування заходів з подолання епідемії - і під час першого етапу з Українським фондом в ролі основного реципієнта, і під час другого етапу з трьома реципієнтами. Знаючи, що Україна ще не має подібного досвіду, можна було спрогнозувати ті проблеми, які виникли пізніше. Технічна допомога, що була передбачена угодою, не сприяла вирішенню цих проблем. Замість того, щоб визначити консультантів, які б знали ситуацію в Україні і працювали з реципієнтами на постійній основі, консультанти секретаріату приїжджали сюди не більше одного разу. Не маючи досвіду роботи в Україні, погано орієнтуючись в ситуації, вони і не змогли надати необхідної підтримки.
Ще один приклад, коли процес був керований донорами, в той час, як неурядові чи урядові організації залишилися осторонь. Кошти на ці заходи були втрачені. Ступінь зараження ВІЛ зростав. ВІЛ/СНІД поширювався серед населення.
Інша помилка полягала в тому, що секретаріат дозволив збільшити кількість основних реципієнтів до трьох, збільшивши таким чином витрати на управління грантом — кожна структура отримувала від 5% до 8% відсотків від їхньої частини гранту на адміністративні витрати. Це досить стандартна практика для більшості грантів, але оскільки кількість „виконавців” була досить великою (адже кожен з реципієнтів мав по кілька суб-контракторів), то в результаті дуже мало коштів дійшло до кінцевих споживачів — цільових груп.
Наприклад, ПРООН був основним реципієнтом по роботі з вразливими групами населення. Розмір гранту на перше півріччя становив 1 800 000 доларів.
БОРОТЬБА ПРОТИ СНІДУ ПЕРЕТВОРИЛАСЯ НА БОРОТЬБУ ЗА КОШТИ
Не допомогло і призначення “PriceWaterhouseCoopers” на роль місцевого агента Глобального Фонду. “PriceWaterhouseCoopers” є однією з найбільших аудиторських та консалтингових компаній у світі і має блискучу репутацію. Недоліком цього вибору було те, що більшість їхніх замовлень в Україні пов‘язані з бізнесом, і вони також не мали досвіду в моніторингу програм щодо запобігання ВІЛ/СНІДу. Вони сумлінно виконували свою роботу, але їхній підхід базувався на чистому бухгалтерському обліку, а не на програмному менеджменті, що є основним у соціально-орієнтованих програмах розвитку. Зациклившись на прозорості, було відмінено і проведено заново кілька тендерів і конкурсів грантів, хоч, незважаючи на затримки, якість критеріїв відбору виконавців з метою їх покращення так і не переглядалася. Отже було отримано ті самі результати (в якісному розумінні) і витрачено дорогоцінний час.
Зроблю деякі відступи. За ці півтора року серед моїх знайомих (а ці люди не є ВІЛ-позитивними і не вживають наркотичні речовини), вже заразилися двоє молодих людей – 19-річна дівчина та 22-річний хлопець. Батько дівчини, досить забезпечена людина, працює в Америці, і має власний бізнес. А батьки хлопця - українські дипломати. Вони ніколи не отримували і не чули про будь-яку допомогу ані від уряду, ані від міжнародного співтовариства. Сподіваюсь, ви мене розумієте. Окремим блоком з боку
Такою ж ситуація виявилася з інформаційно-освітнім компонентом, в рамках якого було оголошено три конкурси грантів. Усі вони, без винятку, були потім скасовані, навіть після отримання заявок. На ходу змінили критерії відбору і додали такі, які не існували в першому раунді. Перейшли до простої бальної системи, яка не враховувала ні того, як кожна окрема заявка вписується в загальну ситуацію і як її робота буде координуватися з іншими проектами, ні досвіду, який вже було напрацьовано іншими. В результаті, було отримано більше 50 заявок — деякі з них для роботи на національному рівні, деякі для роботи в окремому місті чи області, деякі - міжрегіональні, які аж ніяк не були пов‘язані ані з Національною програмою, ані між собою, і часто пропонували заходи, які вже були здійснені іншими організаціями.
Міністерство освіти і науки займалося аналізом шкільних підручників для включення компоненту про ВІЛ до навчальної програми. Вбачаючи корупцію в усьому, одного разу представники “PriceWaterhouseCoopers” попросили міністерство надати гарантію, що подібний аналіз не тільки ще не проводився в Україні за інші кошти і за участю інших виконавців, але більше він не проводитиметься ані міністерством, ані будь-якими іншими організаціями. Хіба це не абсурдна вимога?
Ще одним цікавим явищем процесу була „Група донорських та міжнародних організацій” (“Group of іnternational and donor organization” - GIDO), яка складалася з представників середньої ланки делегації європейської комісії (що не входили до КМК), USAID та декількох інших організацій, які входили до КМК. Основне завдання діяльності кожної з організацій, які були представлені в цій групі, це сприяння розвитку країни, у якій вони знаходяться, та надання технічної допомоги. Замість надання практичних позитивних порад, деякі члени GIDO займалися написанням скарг до секретаріату ГФ, щоб отримати більше контролю над ситуацією та критикували (українську) частину КМК та основних реципієнтів.
З’являється інше явище – правда, з досить доброю метою підвищення «прозорості та підзвітності» процесу. Була створена коаліція ВІЛ-сервісних неурядових організацій (НУО), на чолі з найактивнішими діячами громадського сектору. Через слабку розвиненість громадянського суспільства та постійну залежність від донорів та спонсорів, деякі донори вирішили підтримати створення коаліції ВІЛ-сервісних НУО і, завдяки майстерній маніпуляції коаліцією і GIDO, дискредитували як КМК, так і основних реципієнтів. Заплямованому гучними міжнародними скандалами, уряду не вистачало ані політичної мужності, ані мудрості, щоб вчасно отямитись. Під час чергових парламентських слухань (де ніколи не присутні голови провідних фракції та відомі політики), симпатики цієї тематики черговий раз виливали сльози з питань епідемії ВІЛ.
ЩОБ ПОЖЕЖУ ЗАГАСИТИ, СПОЧАТКУ ЇЇ ТРЕБА РОЗДМУХАТИ!
У своєму останньому прес-релізі секретаріат Глобального фонду запевняє у своєму швидкому реагуванні на проблеми з реалізацією програм в Україні. Але чому вони не відреагували раніше? Адже протягом півтора року роботи ГФ в Україні проблеми не зникали ані на хвилину. GIDO, місцевий агент ГФ і коаліція НУО пишаються тим, що вони допомогли привернути увагу ГФ до проблем в Україні. Але чому вони не згадують про те, що саме вони “допомогли” і створити ці проблеми? Пригадую, колись у Польщі Адам Міхніх сказав мені: «Амністія – так, але амнезія – НІ!!!» Тобто можна вибачати помилки, але ніколи не варто про них забути. Треба і нам про цей досвід завжди памятати.
Перед обранням тимчасового реципієнта, делегація USAID їздила до Женеви на переговори з Глобальним фондом — щоб допомогти йому прийняти рішення. Тепер, коли рішення прийнято і USAID та коаліція НУО задоволені вибором, можна почати з «чистого аркуша». Сподіваємось, що попередні помилки вже не повторюються.
Питання полягає також в іншому. Новий початок – замало для досягнення успіху. Чи вдасться новому реципієнту відновити довіру обласних НУО та СНІД-центрів? Чи вдасться їм уникнути політичного впливу в цей передвиборчий рік? Чи вдасться їм нарешті забезпечити прозорість процесу і налагоджувати партнерські зв’язки із зневіреними МОЗ та Міносвіти? Чи вдасться їм прийняти виважені рішення щодо вкладання коштів та планування програм, базуючись на реальних потребах українського населення, а не на економічних інтересах донорських організацій та НУО, які допомогли їм отримати теперішні повноваження?
Україна втратила можливість впливати на цей процес через тих, хто мав би нести за нього відповідальність — КМК та уряд. Невідомо, чи вдасться їм коли-небудь стати організаційно спроможними взяти на себе справжнє лідерство і справжню відповідальність. Найближчим часом є тільки одна гарантія — у випадку ще однієї невдачі, міжнародні ЗМІ псуватимуть вже репутацію інших... Донори отримали carte blanche — і у разі ще одного провалу їм, як сказали б представники певної цільової групи, доведеться «відповідати за свій базар».
Україна не входить до розширеної Європи, тільки говорить про свій європейський вибір. Народ знає про Європу з уроків географії, через ЗМІ або з реклами про євроремонт чи товари категорії “євролюкс”. Якщо не звертати уваги на помилки у процесі подолання ВІЛ/СНІДу та під час управління коштами ГФ, то ми також будемо лише говорити про загрозу епідемії ВІЛ, (а він може наблизитися до критичної межі). Щоб так не сталося, усім нам треба вимагати прозорих звітів від уряду, від донорів на кожному етапі, а також забезпечити засобам масової інформації вільний доступ до цього процесу.
Календар подій – Коли? Що? Де?
Червень 2001 р. - На спеціальній сесії Генеральної Асамблеї ООН, ініційованій Україною, приймається рішення про створення Глобального фонду боротьби зі СНІДом, туберкульозом та малярією. Мета — „швидка допомога країнам, що найбільше постраждали від епідемії”.
Грудень 2001 р. - Україна ухвалила рішення про створення у державі Координаційного механізму країни (КМК) боротьби зі СНІДом, туберкульозом та малярією, а також вирішила подати заявку до Глобального фонду.
Січень 2002 р. - Україна подає заявку, яка має на меті „використання вже існуючого прогресивного досвіду у все більшому охопленні цільових груп”.
Весна 2002 р. - Україна отримує позитивну відповідь від ГФ і обіцянку виділити 93 мільйони доларів США протягом наступних п‘яти років, за умови, „що системи для розподілу коштів та виконання умов гранту будуть адекватними.”
Літо-осінь 2002 р. - розпочинається „підготовка систем” для розподілу коштів Глобального фонду на чолі з Олександром Шевчуком в якості голови та секретаря уже згаданого Координаційного механізму, та керівника Українського фонду з боротьби зі СНІДом - основного реципієнта гранту.
Оголошується конкурс заявок по всій Україні - без чітких вимог до запропонованого плану дій, без критеріїв оцінки. Як результат - Фонд отримує велику кількість повністю розрізнених заявок на загальну суму близько 300 мільйонів доларів.
Та частина КМК, що складається з міжнародних донорів, занадто зайнята інтригами з усунення Шевчука, щоб це помітити. В результаті численних кулуарних зустрічей, переговорів з КМК, місцевими агентами Глобального фонду та написання доносів у Женеву, Шевчук складає повноваження голови та секретаря КМК.
Тим часом, Британський департамент міжнародного розвитку проводить аналіз ситуації стосовно планування програми - на замовлення правління Глобального фонду - і приходить до висновку, що система конкурсу грантів є неефективною, адже основним завданням гранту є поширення заходів, ефективність яких уже доведено, на решту території України для охоплення більшої кількості людей. Отримавши звіт експертів, донорська громада цього не заперечує. По-перше, не такий вже й цікавий сам процес планування заходів порівняно з тим, хто буде головою КМК, по друге - не так вже й погано повернулася справа, бо тепер не доведеться розглядати усі ці заявки.
Ще один побічний ефект - перехід від одного основного реципієнта до трьох. Тепер Міністерство охорони здоров‘я відповідальне за лікування, догляд, а також оцінку і моніторинг, місцеве приставництво Програми розвитку ООН - за роботу з вразливими групами, і Український фонд - за інформаційно-освітній компонент (який має не тільки займатись інформуванням загального населення, а ще й забезпечувати інформаційний супровід іншим компонентам). Основні реципієнти не отримають коштів до тих пір, поки не продемонструють робочий план на перше півріччя. І лише після оцінки роботи за перше півріччя Глобальний фонд прийме рішення про продовження фінансування.
Осінь і початок зими 2002 р. – планування.
Лютий 2003 р. - Міністерство охорони здоров‘я та ПРООН укладають угоду з правлінням Глобального фонду на перше півріччя. Правління відкладає підписання угоди з Українським фондом після отримання чергового «доносу» від GIDO.
Весна - Літо 2003 р. - Міністерство та ПРООН отримують кошти від Глобального фонду, Український фонд, виправдавшись перед правлінням, підписує свою угоду.
Проводиться набір персоналу для реципієнтів та влаштовуються тендери. Весь процес знаходиться під пильним оком місцевого агента Глобального фонду.
ПРООН нарешті оголошує результати свого тендеру. ПРООН обирає обох учасників тендеру по роботі зі споживачами ін‘єкційних наркотиків - Міжнародний альянс з ВІЛ/СНІД та Міжнародний фонд „Відродження” в партнерстві з Британською радою. ПРООН також обирає Фонд народонаселення ООН на роботу з „чоловіками в уніформі.”
Осінь 2003 р. - Наступні кілька місяців проходять в тумані тендерів: проводяться тендери для обрання організацій-виконавців на місцевому рівні, тендери на шприци, тендери на презервативи, на ліки, на консультантів.
Лютий 2004 р. - приїздить делегація від правління Глобального фонду і, солодко посміхаючись усім реципієнтам, хвалить їх за проведену роботу, ентузіазм їхніх команд. Через декілька днів надходить лист до КМК з проханням припинити усі заходи та повернути не витрачені кошти разом з відсотками. Одночасно в міжнародній пресі з‘являється купа статей зі спекуляціями на тему корумпованості міністерства.
|
